Články
Kontakt
Ing. Pavel Novák s.r.o.
Osadní 799/26,
170 00 Praha 7, Holešovice
Tel.: +420 220 800 740
Mob: +420 603 161 021
Email: ingpavelnovak@
@ingpavelnovak.cz

Archív pro 'Skládky'

Finanční rizika nevyjasněného legislativního výhledu podmínek pro skládkování

Úvod

V tomto článku se budu zabývat tím, jak nevyjasněný výhled právní úpravy, týkající se skládkování, ovlivňuje negativně rozvoj skládek odpadů. Tento pohled se týká zejména skládek komunálních a podobných odpadů, i když má i obecný přesah na všechny typy skládek.

Od konce 90. let, kdy došlo k velkému rozvoji výstavby zabezpečených skládek panuje obecná představa, že je dostatek skládek s dlouhodobě dostačující kapacitou. Tato představa byla potvrzena i sérií plánů odpadového hospodářství krajů z první poloviny minulé dekády, které ve svém desetiletém výhledu nenarazily na nedostatek skládkových kapacit. Mezitím ovšem proběhly dva významné milníky a sice termín pro zajištění integrovaného povolení skládek (v roce 2007) a termín ukončení přechodných podmínek daných plány úprav pro skládky nesplňující požadavky na technické parametry specifikované skládkovými normami (v roce 2009). Sítem těchto termínů neprošlo několik desítek skládek. V současné době se také řada skládek blíží dosažení svých územních limitů a ukazuje se, že rozšiřování některých skládek nebude technicky možné nebo ekonomicky přijatelné. To může k horizontu roku 2020 například ve Středočeském kraji vést k uzavření nebo zásadnímu zpomalení rozvoje více než poloviny nyní provozovaných skládek.

Současně probíhá pozitivní trend zvyšování využití a snižování skládkování odpadů. Při daných ekonomických a legislativních podmínkách je tento trend dlouhodobě předvídatelný a provozovatelé skládek se mu mohou a musí přizpůsobit.

 

Graf vývoje nakládání s komunálním odpadem v ČR

 

Zásadním problémem ovšem je, že nejistoty v oblasti legislativních a v důsledku toho i ekonomických podmínek, trvající již několik roků, snižují zásadním způsobem předvídatelnost dalšího rozvoje skládkování.

Nejistoty v rozvoji skládek

Provozovatelé skládek se při plánování rozvoje či uzavření skládek potýkají s nevyjasněným výhledem právní úpravy, protože přijatelnost ekonomických podmínek skládkování a částečně i možnosti rozšiřování skládek závisí od toho, kolik odpadů bude pro skládky k dispozici a to se odvíjí od toho, jaké budou náklady na ukládání odpadů pro původce odpadů. Zatímco faktory jako cena práce, energií, stavebních dodávek a techniky je poměrně předvídatelná, položka nákladů na skládkování sestávající z poplatku za ukládání odpadů na skládky, která tvoří nyní necelou polovinu nákladů na skládkování je do budoucna značně nejistá. V posledních několika letech bylo navrhováno již několik variant zvýšení poplatků z ukládání odpadů na skládky včetně různých variant toho, na co by se měl nebo neměl vztahovat. To neumožňuje rozhodovat o rozvoji některých skládek, protože různá výše poplatků může ve svém důsledku znamenat, že buď bude možno konkrétní skládku dále rozvíjet (například výstavbou nové etapy), nebo bude nutno skládku ukončit ve stávající etapě, případně ji navíc urychleně zavézt a zrekultivovat.

Další oblastí nejistoty pro provozovatele skládek je výhled množství odpadů, které budou pro skládkování k dispozici. Vlivem strategie naplňování cílů směrnice o skládkování ve snížení skládkování BRKO zaměřené až donedávna výhradně na zvyšování separace a materiálového využívání odpadů se zdržel rozvoj projektů pro zpracování zbytkových nevyužitelných komunálních odpadů. Ekonomicky udržitelný rozvoj těchto projektů je totiž nemyslitelný při stávající právní úpravě, která nevytváří dostatečné ekonomické nebo přímé regulační tlaky na snížení skládkování komunálních odpadů a zároveň nestimuluje dostatečně rozvoj využívání těchto odpadů.

Na tom nemění nic ani masivní dotace do zlepšování nakládání s odpady z Operačního programu Životní prostředí (OPŽP), které sice zvyšují využívání odpadů, avšak dosažení cílů ve snížení skládkování BRKO je závislé na zapojení obyvatelstva a organizací do odděleného shromažďování odpadů měrou, kterou ani při splnění Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 (50% materiálového využití papíru, skla, plastů, kovů z domovních a podobných odpadů) a ani při přiměřeném rozvoji odděleného shromažďování a využití bioodpadů (podchycení 50 % bioodpadů ze směsných komunálních odpadů) nelze technicky dosáhnout. Současně je OPŽP (XV. výzva) neúspěšný v zajištění potřebných kapacit pro zpracování zbytkových komunálních odpadů s cílem snížit skládkování BRKO, když místo zařízení s kapacitou 1 milión tun zpracovaných odpadů ročně bude s bídou podpořena s ani ne poloviční kapacita.

Na druhou stranu se mimo OPŽP nekoordinovaně připravují různé alternativní záměry na zpracování zbytkových komunálních odpadů. Společným jmenovatelem těchto záměrů jsou sice „integrované systémy nakládání s odpady“ v krajích, ale ve skutečnosti je rizikem těchto záměrů, že mohou na úkor soustředění se na řešení zpracování zbytkových komunálních odpadů nadále zanedbávat problematiku rozvoje recyklace odpadů a skládek. To může vést k extrému, že nově připravovaná zařízení budou předimenzovaná ve vztahu k možnému rozsahu skládkování odpadů a i ve vztahu k možnostem odděleného shromažďování a materiálového využití odpadů.

Proti těmto hrozbám s možným důsledkem výkyvů nákladů původců na skládkování a příjmů provozovatelů za odpady ukládané na skládkách o desítky procent byla daňová houpačka sazeb DPH na konci roku 2012 o pár procent jen dětská hra, zejména když uvážíme, že dopady změn poplatků za skládky a (ne)výstavby nové infrastruktury pro zpracování zbytkových komunálních odpadů budou pro rozvoj sektoru určující nejméně na desetiletí. Současně jednou zastavěné území skládky s sebou nese významné náklady na provozní údržbu, rekultivaci a následnou péči bez ohledu na to, zda je vrstva uložených odpadů 5 nebo 50 m. V dalších kapitolách jsou tyto nejistoty rozebrány podrobněji.

Rizika spojená s nekoordinovaným a jednostranným postupem rozvoje odpadového hospodářství na regionální úrovni

Na regionální úrovní (dosud zpravidla v rozsahu krajů) se v uplynulých letech rozběhla příprava realizace takzvaných integrovaných systémů odpadového hospodářství (ISOH). Integrovaný systém ve spojení s komunálním odpadem je jednoduchou strategií,

  • která koordinuje prevenci, sběr, využití a odstranění komunálních odpadů v celém odpadovém toku,
  • směřující k optimální činnosti při respektování ekonomických, sociálních a environmentálních požadavků.

(Citace z projektu výzkumu PřFUK v Praze, SP/2f1/132/08. Pojem není v legislativě odpadového hospodářství vymezen.)

Studie ISOH v uplynulých letech ukazují ovšem, že se za tímto pojmem může skrývat i prosazování technicky jednostranných  řešení rozvoje odpadového hospodářství, která nepřihlížejí stejnou měrou ke všem možnostem nakládání s odpady (postrádají komplexnost ve vztahu k „prevenci, sběr, využití a odstranění komunálních odpadů v celém odpadovém toku“ dle dané definice ISOH). Toto riziko lze v kostce popsat na dvou odlišných přístupech ke zpracování návrhů ISOH.

Karlovarský kraj zadal koncem minulé dekády studii proveditelnosti ISOH na území kraje, jejímž obsahem je

  • podrobná analýza a prognóza potenciálu produkce odpadů,
  • zmapování kapacit stávajících zařízení,
  • zmapování kapacit pro odbyt odděleně shromažďovaných a zbytkových odpadů v kraji,
  • návrh a posouzení variant technických řešení ve vazbě na konkrétní technické a územní možnosti při respektování všech cílů v separaci a využití odpadů,
  • návrh optimální varianty způsobu řešení nakládání s odděleně shromažďovanými i zbytkovými komunálními odpady opřený o finanční analýzu celého systému nakládání s komunálními odpady v kraji.

Takto pojatá studie poskytuje věrohodné podklady pro rozhodování o rozvoji odpadového hospodářství kraje v dlouhodobém horizontu. Studie se opírá i o znalost situace tří hlavních skládek na území kraje a počítá s jejich zachováním v budoucnosti. Podrobně komplexní byla i ve stejném období zpracovaná studie ISOH města České Budějovice, která iniciovala nové úvahy o možnostech energetického využití odpadů v Jihočeském kraji.

Naproti tomu některé jiné krajské studie ISOH, zpracované v nedávném období zejména v kraji Vysočina a Středočeském kraji:

  • jsou soustředěny zpravidla jen na řešení nakládání se zbytkovými KO,
  • neobsahují definování potřeb rozvoje infrastruktury odděleného sběru, dotřiďování/úpravy využitelných odpadů,
  • ignorují potřebu rozvoje skládek.

Tím rezignují na komplexní přístup k řešení systému nakládání s komunálními odpady. Současně ve zjednodušeném pojetí optimalizace nahrazují hodnocení variant podrobnou finanční analýzou kvalitativními postupy SWOT analýzy, které jsou vhodné pro úvodní screening variant, avšak ne jako hlavní nástroj rozhodovacího procesu. Takto zpracované návrhy rozvoje odpadového hospodářství postrádají tedy základní principy ISOH, protože nepřináší koordinované, optimální řešení rozvoje systému nakládání s KO. Problémem takového jednostranného a zjednodušeného přístupu je, že výsledkem může být závažné zanedbání rozvoje infrastruktury pro nakládání s odděleně shromažďovanými odpady a skládkování a prohloubení tápání zadavatelů v chápání potřeb rozvoje odpadového hospodářství. To může mít při přijetí následných rozhodnutí o rozvoji odpadového hospodářství značně negativní vliv na rozvoj infrastruktury odpadového hospodářství s důsledky zbytečného zvyšování nákladů na odpady a růstu ekologických rizik u suboptimálně využitých lokalit skládek.

Z těchto důvodů je pro provozovatele skládek a servisní společnosti odpadového hospodářství aktivní účast ve všech fázích zadávání a projednávání návrhu ISOH v regionálním měřítku zásadním předpokladem pro zajištění plynulého přechodu stávající infrastruktury odpadového hospodářství k vyššímu stupni zajišťujícímu odklon odpadů od skládek. Naopak nepřizvání odpadových společností k přípravě procesů změn odpadového hospodářství by bylo třeba považovat za zanedbání dobré praxe při tvorbě strategických dokumentů regionálního rozvoje odpadového hospodářství a zásadní chybu v řízení procesu změn odpadového hospodářství.

Rizika neujasněnosti legislativy a ekonomického prostředí pro rozvoj skládek

Již od druhé poloviny minulé dekády probíhá diskuse o zásadní novele zákona o odpadech. Stran skládkování odpadů je nejpodstatnější úvaha o změně poplatků za ukládání odpadů na skládky tak, aby více stimulovaly odklon odpadů od skládek k využívání odpadů. Jako bývalý vedoucí projektu si dobře pamatuji, že již v roce 2001 doporučoval projekt národní Strategie implementace a investic pro směrnice Evropské komise o odpadech (AEA Technology, program PHARE), zpracovaná pro Ministerstvo životního prostředí, zavedení poplatku za skládkování ve výši 1000 Kč za tunu komunálních odpadů za účelem vyrovnání mezních nákladů technologií pro využití odpadů s náklady na skládkování k roku 2010. Při zohlednění inflace od roku 2001 do roku 2012 by aktualizovaná výše poplatku činila přibližně 1300 Kč za tunu. Opatrnějším postupem MŽP byl zaveden poplatek pro komunální odpady v poloviční úrovni, který ovšem nyní zjevně nepostačuje k danému účelu, protože náklady na skládkování jsou stále zřetelně nižší, než mezní náklady technologií pro využití těchto odpadů. Mezitím se vyskytla řada variant výše poplatků za ukládání odpadů zhruba v rozpětí od 800 do 1500 Kč za tunu. V jedná se tedy o významné zvýšení poplatků, které by v každém případě napomohlo například zvýhodnění separace a zpracování papíru, plastů, skla a bioodpadů. Novela zákona však byla několikrát odložena a reálný termín nabytí účinnosti je nyní zřejmě až od roku 2015, přitom dohoda o výši poplatků za ukládání odpadů na skládky stále není zřejmá.

Protože zvýšení poplatků za ukládání odpadů není dost dobře možno provést skokově, lze očekávat, že bude rozloženo do období 3–5 let. S ohledem na dobu přípravy investic do technologií pro využití zbytkových komunálních odpadů je už nyní zřejmé, že Česká republika zřejmě nesplní cíle ve snižování skládkování BRKO k rokům 2013 a 2020. To může vést k definitivnímu upuštění od zvýšení poplatků za skládkování a hledání razantnějších a pro provozovatele skládek méně příznivých řešení. Možný scénář nepříznivého vývoje tak zahrnuje:

  • Ustoupení od zvýšení poplatku za ukládání odpadů na skládky.
  • Zavedení kontraproduktivních postupů do zákona (institucionalizace ISOH, plošný zákaz skládkování zbytkových komunálních odpadů).
  • Přesměrování finančních zdrojů na drahá, neoptimální řešení (viz kapitola o ISOH).
  • Zbrzdění rozvoje infrastruktury pro oddělené shromažďování a využití odpadů.
  • Uzavírání skládek bez plného využití kapacity skládkových lokalit pro uložení odpadů a nárůst ekologických rizik spojených s uzavřenými skládkami.

V konečném důsledku by tento ne nepravděpodobný scénář vedl k dalšímu zdržení plnění cílů dle směrnic EU (BRKO, využití KO), zbytečnému zvýšení nákladů na odpady a nárůstu ekologických rizik spojených se skládkami. Je proto v bytostném zájmu provozovatelů skládek, obecně odpadových firem ale i obcí, aby byl jako nástroj k řízení změn v odpadovém hospodářství využit postupně zvýšený poplatek za ukládání odpadů na skládky a aby v této věci došlo co nejdříve k jasné dohodě napříč těmito zájmovými skupinami. Je přitom lhostejné, kdo bude příjemcem zvýšené části poplatku, dle ekonomické teorie by ovšem výnos z poplatků neměl být používán pro kompenzaci zvýšení nákladů na odpady, protože to vede k pokřivení účinku poplatků.

Rizika spojená s plošným zákazem skládkování zbytkových KO

Při nynější formulaci kvóty pro skládkování BRKO je možno po roce 2020 skládkovat cca 0,5 mil tun BRKO. To odpovídá za předpokladů 50% vytřídění  papíru, skla, plastů, kovů a bioodpadů ze zbytkových komunálních odpadů (v duchu směrnice ES/98/2008 a POH ČR) až 1,5 mil. tun směsných komunálních odpadů (SKO) k roku 2020. Je to způsobeno tím, že vytřídění poloviny papíru a bioodpadů jako nejvíce zastoupených podílů v SKO povede k významnému snížení obsahu biologicky rozložitelné složky v SKO z nynější zhruba poloviny na přibližně jednu třetinu. Využití poplatků jako cíleného ekonomického nástroje by tedy vytvořilo prostor pro zachování skládkování cca 1,5 mil tun SKO (nebo obdobných zbytkových komunálních odpadů) v  ekonomicky nejpříznivějších lokalitách. Toto množství zbytkových komunálních odpadů bude i po roce 2020 skládkovatelné plně v souladu s evropskou legislativou. Souběžně s tím by musely být materiálově nebo energeticky využity nebo upraveny k uložení necelé 4 milióny tun odpadů. Jednalo by se tedy o přibližně zdvojnásobení využití a úpravy komunálních odpadů proti roku 2011 (kdy toto nakládání činilo 1,9 mil. tun) a zároveň o snížení skládkování komunálních odpadů na polovinu proti roku 2011 (kdy toto nakládání činilo 3 mil. tun). Tyto odhady vychází ze zvýšení produkce komunálních odpadů ze 4,9 mil. tun v roce 2011 na 5,4 mil. tun v roce 2020, tedy z předpokladu mírného, cca 1% růstu produkce komunálních odpadů do roku 2020. Tuto úžasnou výzvu pro rozvoj infrastruktury odpadového hospodářství této dekády, kterou bychom mohli ve zkratce pojmenovat „100/ -50“,  lze přijmout a naplnit při koordinovaném úsilí všech zájmových stran. Bude vyžadovat kombinaci využití cílené kombinace podpory EU a soukromého financování pro nové investice s přijatelnou finanční účastí obyvatel na nákladech odpadového hospodářství obcí.

Naproti tomu plošný zákaz skládkování by veškeré skládkovatelné komunální odpady přesměroval buď do nových nákladných zařízení, nebo, s ohledem na nepřipravenost infrastruktury spíše na export do zemí s přebytky kapacit pro zpracování zbytkových komunálních odpadů. To by z hlediska provozovatelů skládek vedlo k těmto závažným důsledkům:

  • Předčasné uzavírání skládek kvůli relativně drahému provozu, nezaplnění těles skládek.
  • Nevytvoření dostatečných prostředků na rekultivaci a následnou péči, v souvislosti s tím snížení standardu péče o skládky a zvyšování ekologických rizik
  • Ekonomická situace předčasně uzavřených skládek by mohla skládek vyústit v opuštění skládek a vznik nových ekologických zátěží.

Rizika finančních ztrát z nezaplnění těles skládek

Lokality skládek i jednotlivé etapy skládek jsou projektovány na určitou cílovou kapacitu, jejíž zaplnění mimo jiné umožňuje vytvoření dostatečného fondu na rekultivaci a následnou péči o skládku. Zároveň je pro provoz každé skládky zapotřebí pokrytí jednak určitých fixních nákladů, sestávajících zejména ze mzdových nákladů, údržby techniky, výdajů na monitoring a dalších režií a případných finančních nákladů (úhrada úvěru na výstavbu provozované etapy) a odpisů.  Pokud by došlo kvůli skokovým změnám právní úpravy nebo její interpretace regulačními rozhodnutími k zákazu skládkování zbytkových komunálních odpadů, řada skládek by se mohla dostat do ztráty, která by v případě dlouhodobě negativního výhledu vedla k uzavírání skládek a to i před jejich naplněním. Finanční ztráty na 1 m3 nevyčerpaného prostoru skládky ukládající převážně zbytkové komunální odpady za předpokladu, že náklady na rekultivaci jsou stejné, jako při plném zaplnění skládky mohou činit až 400 Kč/m3, z toho ztráta čistého příjmu za neuložené odpady cca 300 Kč a ztráta příjmu za energii z bioplynu až 100 Kč.

Tyto finanční prostředky budou chybět provozovateli hned dvakrát, jedna nenaplní z části ztraceného příjmu za odpady finanční rezervu pro rekultivaci a následnou péči a dále nevytvoří dostatečné kapitálové rezervy, které by mu umožnily výpadek finanční rezervy pokrýt. V důsledku toho se mohou provozovatelé dostat do finanční tísně, která může vyústit v krajnosti i do konkursu provozovatele. Každopádně neplánovaně uzavřené skládky budou pociťovat deficit provozních prostředků a to může vést ke snižování standardů rekultivace a následné péče a zvyšování ekologických rizik.

Závěr

Pro zajištění dlouhodobého fungování infrastruktury OH a optimalizaci nákladů na nakládání s komunálními odpady je žádoucí využít pro řízení změn v nakládání s odpady v zájmu provozovatelů skládek i obcí poplatky za ukládání odpadů na skládky, ne zákaz skládkování zbytkových komunálních odpadů v jakékoliv formě, ať už legislativní nebo institucionalizovaných ISOH. Výši poplatků včetně náběhové křivky je zapotřebí co nejdříve závazně vyhlásit i jen dílčí novelou zákona o odpadech. Provozovatelé skládek by si měli provést analýzu dopadu zvýšených poplatků na množství zbytkových KO na skládkách a včas tomu přizpůsobit strategii rozvoje svých společností. Na základě takových analýz by se měli angažovat v přípravě regionálních systémů nakládání s KO a zároveň svoje rozvojové plány přizpůsobit realitě snižování skládkování komunálních odpadů v průběhu této dekády.

Ing. Pavel Novák
Služby
Řízení odpadového hospodářství
Technické a ekonomické studie. Havarijní plány. EIA. Provozní řády. Integrovaná povolení.

Obce a kraje
Studie rozvoje odpadového hospodářství obcí a krajů. POH obcí a krajů. Optimalizace separovaného sběru. Zadávací řízení služeb pro odpady, dodávky a stavby.

Dotace pro zlepšení odpadového hospodářství
Kompletní dotační management na klíč. Žádosti o dotace z OPŽP. Finanční analýza. Vyhodnocení potenciálu produkce odpadů. Zadávací řízení. Administrace grantů.

Výzkum
Zpracování bioodpadů. Procesy na skládkách TKO. Plánování POH obcí.

Skládkový plyn
Diagnostika účinnosti odplyňovacích systémů. Povrchové měření produkce metanu. Monitoring skládkového plynu.